[5] 刘剑文、陈立诚：《地方税立法的纵向授权机制设计》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2016年第5期。

但两者的主要区别在于，前一模式下的司法行政机关领导检察工作，对于追诉犯罪负有全面责任，而后一模式下的司法行政机关则对法院、检察机关的全部司法行政事务负有管理责任。例如，2014年，随着劳动教养制度的废除，司法行政机关下属的劳动教养场所被改造成强制隔离戒毒所，各级司法行政机关开始设立戒毒管理部门，为区别于公安机关下辖的强制戒毒机构，这类戒毒机构被称为司法戒毒机构。

二是也处于不断加强之中的生效判决执行权，包括对监狱、社区矫正的管理权。随着司法行政体制改革的逐步深入，律师协会对律师职业的监控力度逐步加强，包括律师在职培训、维护权益、纪律惩戒在内的一系列律师事务，逐步由律师协会进行自主性管理。应当说，对于法律院系或法学专业的开设，司法行政机关固然不承担直接的管理责任，但是，对于现有全日制高等院校法学毕业生能否有资格参加全国统一法律职业资格考试，难道就不能设置一定的门槛吗？难道司法行政机关就不能对各高等院校法律人才培养的水平进行一定程度的审查和评估，并对不符合条件的高等院校作出不允许其毕业生参与法律职业资格考试的惩戒吗？ 司法行政机关对于法律人才培养要发挥积极的作用，还应当考虑对那些通过全国统一法律职业资格考试的人士建立统一的司法研修制度。未来的社区矫正机构对那些被判处管制、缓刑、假释的罪犯，执行非监禁性刑罚措施，包括监督劳动、教育、治疗、考察、评估等各项矫正措施，同时对那些被判处剥夺政治权利的罪犯，社区矫正部门也负责进行执行。通过这次改革，司法行政机关基本上不再设置司法鉴定机构，除了侦查机关内设的鉴定机构以外，其他鉴定机构基本上转变为自负盈亏、自主经营的社会鉴定机构，这类鉴定机构具有明显的经营性、社会性和服务性。

与此同时，尽管司法改革决策者提出了审判权与执行权相分离的改革目标，但民事裁判的执行权仍被控制在法院手中，造成法院司法职权的过于集中，带来一定程度的权力滥用乃至司法腐败问题，也在一定程度上助长了执行难问题。（四）2001年后司法行政职能的适度扩张 2001年以来，随着我国司法体制改革的逐步推进，为解决法院、检察院权力过于集中所带来的问题，一些原由法院、检察院负责管理的司法行政工作逐步被划归司法行政机关，司法行政机关逐步获得了一些司法行政管理权。因此，民事和行政执行体制改革的唯一出路还是推行全面的外部审执分离，也就是将民事和行政裁判的执行权全部交由司法行政机关负责行使，法院专心致志地从事民事和行政裁判活动。

再如，司法行政机关曾一度直接对政法院校拥有管理权，但这种管理也带有行政控制的色彩，从高校的设置、高校负责人的任免，直到高校的行政事务，司法行政机关的行政领导无处不在，这大大限制了政法院校的办学自主行权，违背了法律教育的基本规律。这是新中国从法律上确立司法行政工作职权的开始，也是迄今为止我国确立大司法行政模式的标志。无论是对法律服务机构还是对法律服务人员，司法行政机关都应采取行业调控的方式进行管理也就是通过确立法律服务业的准入资格、颁发执业证书、确定服务范围、名册登记、制定并维护职业伦理规范、教育培训、组织纪律惩戒等方式，对法律服务机构和服务人员进行监督和调控。其次，看守所不应继续承担刑罚执行职能，任何被生效判处自由刑的罪犯，都应被转往监狱执行刑罚，接受专业化的教育矫正。

对公共法律服务进行有效的管理，也被视为司法行政机关的重要职能。自此，从1954年以来形成的法院司法行政模式正式宣告结束。

考虑到未来的社区矫正机构将承担更多非监禁刑的执行职能，而单靠司法行政机关设在基层的社区矫正人员根本不足以完成这方面的使命，因此，可以考虑借鉴和推广北京、上海等地的改革经验，全面组建社会工作者服务机构，并将其纳入法律服务体系之中。由此开启了司法行政机关负责培训司法干部的历史。司法行政机关应允许所有这些领域的法律服务机构按照自负盈亏、自主经营的原则从事法律服务活动，将这些机构中的法律服务人员按照专业法律服务人员来加以管理。（二）统一刑罚执行体系的构建 为了建立统一的刑罚执行体制，保障刑罚执行权被统一掌握在中立国家机关手中，避免执行权与侦查权的冲突，也避免执行权与审判权的矛盾，有必要将刑罚执行权全部收归司法行政机关统一行使。

这确实是新时期宏观性司法行政事务得到加强的标志性事件。（一）法律从业人员的遴选与培训 1982年以来，司法行政机关在创建律师制度的基础上，推行全国统一律师资格考试制度。例如，法院人民陪审员、检察机关人民监督员的管理工作正在逐渐被转移到司法行政机关的控制之下。但在看守所归由公安机关控制的体制下，公安机关同时行使着未决羁押权和刑事侦查权，这就造成未决羁押权无法保持基本的中立性，而不得不服务于刑事侦查的需要。

具体说来，未来民事案件和行政诉讼案件的裁判活动可分为两个部分：一是实体性审判活动，也就是对提起民事诉讼和行政诉讼的案件，为确定民事责任和行政处罚的合法性问题所进行的所有审判活动。2000年以后，随着全国统一司法考试制度的建立，司法行政机关获得了组织和管理司法考试的权力。

那么，司法行政机关的宏观性司法行政管理职能究竟有哪些呢？通过总结过去的改革经验，并展望未来的司法行政体制改革的前景，可以将这种宏观性司法行政管理职能分为三个方面：一是公共法律服务体系的管理职能，包括对律师、公证、法律援助、司法鉴定、社区矫正、人民调解等公共法律服务职业的宏观管理。迄今为止，最高法院组建了国家法官学院，最高检察院组建了国家检察官学院，这些教育机构负责对在职法官、检察官的教育培训工作。

目前，法院人民陪审员的遴选和管理，以及检察机关人民监督员的遴选和管理，正逐步被纳入宏观司法行政事务的重要组成部分。三是1982年以后的小司法行政模式。当时为什么要进行这种重大改革呢？道理其实很简单，在公安部领导劳改部门的情况下，公安机关既行使刑事侦查权，又行使刑罚执行权，这一方面大大削弱了公安机关刑事侦查职能和维护治安职能的有效性，使得公安机关无法集中有限的人力物力履行治安保卫机关的职责，无法有效提高刑事案件的破案率，也对其维护社会治安职能的发挥带来消极影响。2005年司法鉴定体制改革的初步完成，从根本上改变了司法行政机关管理司法鉴定事务的工作方式。（一）执行权划归司法行政机关的历史必然性 1982年劳改机构和劳教机构同时被从公安部划归司法部，这是我国司法行政机关统一行使刑罚执行权的开端。（五）司法鉴定管理体制的进一步变革问题 通过司法鉴定体制的全面改革，司法鉴定机构从法院脱离出来，而变成由司法行政机关监督管理的社会鉴定服务机构，这有助于维护司法鉴定的科学性和权威性，也确保了法院审判的中立性和超然性。

未来的看守所应变成一种专门羁押未决犯的场所，并按照无罪推定的原则，对在押的犯罪嫌疑人、被告人给予有尊严的对待，除了足额保障在押人员的福利待遇以外，还应为其有效行使辩护权提供基本的便利。与此同时，公安机关所主管的一些行政管理事务，如未决羁押机构等，也产生了类似的问题。

假如我国继续实行建国初期实行过的大司法行政模式，那就意味着法院、检察院的人财物要受制于同级政府及其司法行政机关的控制，这显然不利于法院、检察官独立行使职权这一宪法原则的实现。例如，法院在原来实行的1加2合议庭模式的基础上，逐步推行3加4合议庭模式，使得很多案件参与合议庭的人民陪审员人数需要有大规模的增加。

2014年以来，为实现法院、检察院去地方化的改革目标，改革决策者推行了法院、检察院人财物收归省级统一管理的举措，一方面强化法院、检察院的财政预算和基本建设由省级财政加以保障，另一方面也强调入额法官、检察官的遴选和惩戒要由省级专门委员会加以决定。正因如此，劳教机构被划归司法行政机关，这带来劳动教养的决定权与执行权的真正分离，使得劳动教养的审批和决定权不再受制于执行职能，也使得劳动教养的执行逐步走向专业化、正规化的道路。

这些法律明确规定，各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理，并据此确定了司法部的职能范围，设置办公厅、普通法院司、专门法院司、人事司、宣传司、教育司、公正律师司、财务处、人民接待室。二、司法行政职能的历史演变 作为我国行政机关体系的有机组成部分，司法行政机关是随着中华人民共和国的成立而建立起来的。由此，司法行政职能开始进入一种适度扩张的状态，从而形成了一种司法行政职能适度扩张模式。换言之，司法行政机关下设的财产刑执行部门，除了罚金刑和没收财产刑进行执行以外，还应对法院生效判决的追缴违法犯罪所得部门行使执行权。

自此，司法行政机关开始了管理法院司法行政工作的历史时期。对于被判处管制的罪犯，可以将其纳入社区矫正的执行体系之中。

然后，笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况，结合我国司法体制改革的宏观目标，来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。但经验表明，无论是审判业务庭与执行机构的分离，还是执行机构内部执行实施权与执行裁判权的分离，都存在着一些难以克服的缺陷和弊端。

同样的道理，在公安机关对劳动教养同时行使审批决定权和执行权的情况下，公安机关当时也面临着管理全国数百家劳动教养场所、对数十万人进行劳动教养的沉重压力。在刑事执行领域，包括死刑、罚金刑、没收财产刑在内的刑罚，都是由法院自行加以执行的。

1959年4月，第二届全国人大通过决议撤销司法部，各级地方司法行政机关也相继撤销。多种法律职业协会作为独立注册的社团法人，承担起对本法律职业从业人员的监督管理职责。（四）涉案财物的管理问题 在看守所管理体制之外，公检法三机关对涉案财物的强制处分和追缴机制，也会造成这些机关对案件发生不适当的利害关系，以至于影响它们的中立性和超然性。例如，目前公安机关高度依赖于看守所内的狱侦机制，使得高达三分之一以上的刑事案件通过看守所内部的深挖机制来得以破获。

当然，对于哪些司法行政事务属于这种宏观司法行政事务的问题，并没有一个放之四海而皆准的标准，而是我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索而逐渐确定的。从维护司法鉴定中立性的角度出发，未来那些设置在侦查机关内部的司法鉴定部门，应逐步移交司法行政机关进行管理。

这也影响了追缴涉案财物活动的公正性。2000年，司法部直属的高等院校仅剩下一所中央司法警官学院。

五、生效裁判的执行职能 从1982年监狱机构被划入司法行政机关以来，刑罚执行逐步被纳入宏观司法行政事务之中，成为司法行政机关的重要职能。三是其他法律事务的管理权，包括强制隔离戒毒、人民调解和基层司法行政事务、法制宣传、国际司法协助等事项的管理权。